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旧城改造,最新城市更新法律法规政策

时间:2017-09-01 14:00      点击
  所谓城市更新,即在城市的发展过程中,对于环境恶劣或者存在重大安全隐患或者基础设施、公共服务设施需要完善的城市建成区(一般包括旧工业区、商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村),依据相关的规定和程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。
 
  一、国家层级城市更新法律法规
 
  目前,在国家法律法规层面上没有直接出现“城市更新”的文字表述,但就城市更新的内涵,相关的法律法规还是作出相应的规定,从而使城市更新活动在国家层面上,具有法律法规的支持,如《城乡规划法》、《国有土地上房屋征收和补偿条例》等;具体体现在:
 
  《城乡规划法》:
 
  第29条“城市的建设和发展,应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设,妥善处理新区开发与旧区改建的关系,统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。……”
 
  第31条“旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。……”
 
  《国有土地上房屋征收和补偿条例》( 2011年1月21日实施):
 
  第8条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定: ……(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”
 
  上述国家的法律法规,提出了旧城区改建的法律依据,并且总括旧城区改建的目的或原因,即城市基础设施、公共服务设施落后等原因需要修建完善;此规定与城市更新的本质是相一致的,且新出台的《国有土地上房屋征收和补偿条例》对旧城区改建过程中最为重要的问题,即房屋的征收及补偿问题,较之以前,有重大突破;这既是我国立法方面的进步,更是我市进行城市更新活动有力的法律支持。
 
  二、广东省城市更新法规政策规定
 
  较之国家层面的相对笼统的城市更新法律规定而言,广东省层面则有进一步的细化规定,如《广东省实施<城乡规划法>办法》、《关于推进”三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府[2009]78号)、《关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)》、《关于清查 “三旧”改造用地的通知》(粤国土资利用电〔2009〕64号)中都有所涉及,具体体现在:
 
  《广东省实施<城乡规划法>办法》:
 
  第22条“城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则,统一规划,分期实施。旧区内房屋的改建,扩建,不得擅自扩大原有用地面积,不得妨碍道路交通、消防安全,不得侵占公共绿地,不得危及四邻建筑物、构筑物安全和正常使用。”
 
  第23条“城市旧区的改建应当同产业结构的调整、工业企业的技术改造和环境整治紧密结合,对有严重污染的单位应有计划地迁移,对腾出和闲置的土地主要用于改善居住和交通运输条件,扩展文教卫生和商业服务等公共设施,增加城市绿地和文化体育活动场所。”
 
  该办法作为实施《城乡规划法》的细化性规定,就城市更新(旧城改造)过程中,提出需要注意的事项,包括进行旧城改造时以“加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善” 为原则,同时强调,旧城改造时“应与产业结构的调整、工业企业的技术改造及环境整治紧密结合,并改善居住和交通运输条件,扩展教育文化卫生和商业等公共服务”,这样的规定为城市更新的进一步实施奠定了基础。
 
  《关于推进”三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》:
 
  首段规定“……切实推进我省旧城镇、旧厂房、旧村庄(以下简称“三旧”)改造工作,促进节约集约用地试点示范省建设,确保经济社会又好又快发展,提出如下意见……”
 
  第2条规定“明确三旧改造的总体要求和基本原则,基本原则:政府引导、市场运作……明晰产权、保障权益……统筹规划、有序推进……节约集约、提高效率……”
 
  《关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)》:
 
  第1条规定“认真编制“三旧”改造规划及年度实施计划:……“三旧”改造规划为期5年,分年度实施。年度实施计划依据“三旧”改造规划编制,纳入城乡规划年度实施计划。”
 
  第8条规定“加强监督检查:……涉及“三旧”改造的供地,属政府收购储备后再次供地的,必须以招标拍卖挂牌方式出让,其余则可以协议方式出让。以协议方式出让的,必须经市、县人民政府领导班子集体研究决定,并进行公示:具体操作程序由各地级以上市人民政府制定。”
 
  从以上省政府、省国土资源厅文件的规定,可以看出,广东省法规政策层面,虽未提到“城市更新”的文字表述,但提出改造的范围却更为广泛,不仅包括城市建成区,也包括旧厂房、旧村庄范围;更为重要的是,上述规定明确政府引导、市场运作、统筹规划、有序推进等原则,且提出改造规划与实施计划相结合的方式,这在理念和实际操作方面与城市更新都是一致的;因此,广东省上述规定在一定程度上,是对旧城区改造(城市更新)活动的进一步深化,是根据全省实际情况而提出的切实可行的改造政策。
 
  广东省级法律法规释义。包括《广东省实施<城乡规划法>办法》、《关于推进”三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府[2009]78号)、《关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)》等法律法规的解读。
 
  三、深圳市及各区城市更新法规政策
 
  在《深圳市城市更新办法》出台之前,虽然深圳市已进行了农村城市化转地活动,但目前实际上还存在部分农村集体土地(光明新区亦存在较多集体土地),深圳市关于城市更新的规章政策的规定,主要针对城中村(旧村)改造而颁布的,如《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》、《<深圳市城中村(旧村)改造暂行规定>实施意见》、《关于推进宝安龙岗两区城中村(旧村)改造工作的若干意见》、《深圳市人民政府关于工业区升级改造的若干意见》等。
 
  2009年12月1日,《深圳市城市更新办法》(下称本办法或《城市更新办法》)正式实施,这标志着,深圳市政府及有关部门对近些年旧城改造的认识已上升到新的高度,提出“城市更新”概念的时机已经成熟。本办法根据以往的旧城改造方面的法规政策和实践经验,适时提出城市更新之概念,并将国家层面提出的旧城区范围给予明确化,提出旧工业区、旧商业区、旧住宅区都属于本办法规定的特定城市建成区;同时,将实践中的城中村(旧村)改造也纳入到城市更新的范畴之中,这在总体上有利于深圳市政府及相关部门在城市改造方面进行整体上的把握,也有利于统筹深圳各局部地区的改造实施。
 
  在本办法实施后,本办法的实施细则即《深圳市城市更新办法实施细则》(征求意见稿,下称《城市更新实施细则》)出台前,深圳市级、区级政府及相关部门相继发布了本办法实施方面的政策规定,如《关于试行拆除重建类城市更新项目操作基本程序的通知》、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引(试行)》、《关于拆除重建类城市更新项目实施主体确认工作的通知》、《龙岗区城市更新拆除重建项目推进若干措施》、《宝安区拆除重建类城市更新项目操作基本程序(试行)》等,这些政策一方面反映了,城市更新活动本身的迫切性和需求性,另一方面也凸显本办法自身所存在的一定局限性,使得城市更新活动在实践中遇到一些法律政策方面的障碍,如缺乏可操作性、缺少具体实施依据等。
 
  基于城市更新活动的现实的迫切需求,虽然有以上法律法规政策给予支持,但考虑到复杂的现实情况、实践的多变性、法律总是落后于社会实践发展的客观规律,本文将根据上述相关法律法规及政策规定,结合城市更新的已有实践,同时参考《城市更新实施细则(征求意见稿)》而撰写,希望本文的形成,对光明新区的城市更新活动具有一定的实践意义。
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