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企业法律顾问职能的定位及强化

时间:2017-11-06 14:08      点击
企业法律顾问职能
 
  企业法律顾问职能是什么,怎么去定位及加强和完善。下文由律师为大家分析企业法律顾问职能的定位及强化。
 
  为了全面深化改革,落实依法治国方略,各级党委、政府普遍建立法律顾问制度,为党委依法执政、政府依法行政、部门依法执法、企事业单位依法经营、公民依法表达诉求维权,提供法律咨询和服务,解决执政与行政中不作为、乱作为和违法作为等问题,保证科学决策、民主决策和依法决策,收到良好的执政效果、行政效果、法律效果和社会效果。在法律顾问制度刚性初创期,必然存在一个探索和完善的过程,明确法律顾问团组织特征,充分发挥并强化其参谋、助手和法律顾问等职能作用,对于完善党委政府法律顾问制度,无疑具有重要的现实意义。
 
  一、法律顾问团机构设置及其特征
 
  2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,“普遍建立法律顾问制度”。2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出,“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。各级党委政府根据上级要求,在规范性文件中规定法律顾问团设置、履职、管理和监督等内容,着手开展相关工作。《四川省依法治省纲要》要求,“建立完善法律顾问团制度,为党委政府依法执政、依法行政和人民团体开展权益维护工作提供法律咨询服务”。四川省政府出台《关于推进依法治省加快法治政府建设的意见》,同时印发《四川省人民政府法律顾问团管理办法》,指导各地建立法律顾问制度。从中央到地方的部署安排可以看出,法律顾问团,是在政府法治机构领导下,为实现依法执政和依法行政目的,向本级党委、政府提供法律咨询和服务的非常设机构。法律顾问团由政府法制机构人员、专家和律师组成,以政府法制机构人员为主体。法治机构负责人主持法律顾问团工作并召集法律顾问团会议,指令顾问团成员处理与党委政府有关的涉法涉诉事务。
 
  法律顾问团具有如下特征:
 
  (一)行政性
 
  法律顾问团在政府法制机构下设,接受法制机构领导,属于法治机构下属部门,具有上令下从的行政属性。根据党委政府安排,法律顾问团参与行政法律事务研究、重大涉法问题讨论、重大经济项目论证、规范性文件起草,提出法律意见。接受党委政府委托,代理行政诉讼或民事诉讼案件,但不得擅自处理实体问题,要按请示汇报程序办理。对于其他工作安排,必须服从和执行,并受行政纪律约束。对行政执法部门、事业单位、国有独资和控股企业,乡镇政府、街道办事处及所属事业单位聘请的法律顾问,法律顾问团要履行指导工作的责任。
 
  (二)专业性
 
  法律顾问团成员以法治机构人员为主体,吸收专家和律师参加。也就是说,法律顾问团是由编内顾问和编外顾问组成,是一种特殊的组织形式。这种形式与建国初期检察机关的检察委员会组织相似,其时检察委员会除了检察院领导外,还有知名人士和公安领导(1) 。各级法治机构近年来得以快速健全,选拔的领导干部和招录的工作人员,多为司法机关领导和工作人员、律师、法律工作者或者法律专业大学生。法治机构人员政治素质硬,法律素质强,很多从事过司法实践,熟悉党委政府工作特点和流程,对涉法涉诉事项能够把握党委政府工作意图,从实体和程序上全面分析,提出专业性强的处置建议。法学专家很多也代理刑事、民事、行政诉讼案件,精通法理,熟悉法律规定,更能从理论高度把握涉法涉诉问题的关键点,找到解决的切入点。律师熟悉法律程序,实践经验丰富,处理涉法涉诉问题可以轻车熟路。由法治机构人员和专家、律师组成的法律顾问团,无疑具有强大的专业优势。
 
  (三)咨议性
 
  我国是成文法国家,社会经济发展与法律滞后矛盾必然产生行政与司法的困惑。执政的宏观决策与行政的强调执行,可能导致法律适用的粗疏,这就需要法律顾问积极参与到执政与行政中牵涉的法律事项中来,对法律事务研究、重大涉法问题讨论、重大经济项目论证、规范性文件起草等提出法律意见,集思广益,确保党委政府正确决策、合法执行。但是,顾问团意见不具备决策和执行性质,仅仅是提供法律意见,供党委政府参考。也就是说,法律顾问团就是一个具有咨议功能的机构。
 
  (四)服务性
 
  随着社会经济不断发展和改革不断深化,执政、行政必然宏观调控或者微观干预一些社会矛盾和问题,触动一部分人利益。在执政与行政中,权责交叉、多头执法、多层执法和不执法、乱执法、违法执法等现象,必然引起相对人不满,甚至激化社会矛盾,导致讼争。党委、政府必须在宪法法律范围内执政行政,如果出现行政诉讼,或者因房屋租赁、征地拆迁、政府采购涉及民事诉讼,就要与相对人平等接受法律裁决。然而大量的宏观决策和行政事务需要继续办理,将诉讼委托法律顾问团处置,是一种经济和效率的选择。法律顾问团接受党委政府委托,必须认真办理行政或民事诉讼案件,既要保护国家财产和利益,又要维护相对人合法权益,树立党委政府执政为民形象。
 
  (五)非常设性
 
  法律顾问团在法治机构领导下开展工作,其成员除了法治机构领导和工作人员外,编外顾问不需要常驻机关办公,平时仍然从事自己的工作。在党委政府需要法律顾问团咨议或者服务时,编外顾问才在法治机构组织下开展相关工作。
 
  二、法律顾问团职能定位
 
  在未建立法治机构前,有的地方党委政府招商引资中对重大经济项目缺乏涉法问题论证,盲目上马导致征地拆迁、环境保护、合同签署等方面纠纷。有的规范性文件起草违法性审查不专业、不严肃,导致执行不便或者违法,损害执政和行政的权威性和严肃性。对于执政执法中产生的涉法涉诉事项,在处理上极不规范,有的由党委政府协调解决,有的责成涉诉涉事部门处置,还有的甚至推诿于引发纷争的工作人员个人调停。由于未经法治化程序,有的矛盾暂时缓解,有的当时就引发更大矛盾。各地因涉法涉诉小事引发的群体性事件时有发生,将党委政府推向风口浪尖。有的地方在错综复杂的表象下难以把握大局,错把人民内部矛盾当作敌我矛盾处置,导致相对人长期不服而上访、缠访甚至闹访,损害党和政府形象。在依法治国时代背景下,健全法制机构,成立法律顾问团,发挥参谋、助手和法律顾问作用,为党委政府在涉法涉诉问题上事前出谋划策、事发妥善处置、事后总结预防提供咨询和服务,是深化改革的必然要求。
 
  (一)发挥参谋作用,事前出谋划策
 
  根据宪法法律规定,遵循法的一般性规则,把握党的大政方针,在调研分析基础上,对党委政府提交的执政行政法律事务、重大决策涉法事项、重大经济项目合同协议、地方性法规规章等规范性文件起草,进行调研、论证、评估和合法性审查,提出法律参考意见,是法律顾问团的主要职责。《四川省依法治省纲要》要求,“把经过法律咨询、具有法律依据、完成合法性审核作为党委作出重大决策和出台重要政策的必经程序”。法治机构要发挥组织者作用,对党委政府提交的咨议事项及时整理,书面或网上提交顾问及时调研、分析、审查,并通知参加顾问团会议具体时间,做好议前相关准备工作。提交顾问咨议事项的内容主要包括:事项来源、基本情况、相关事实和依据、重点难点焦点、存在问题或风险、承办机关意见、法律政策依据、党委政府初步意见。顾问在议前可以通过阅文、调研、走访,乃至同承办机关讨论等方式,了解情况,做到心中有数,同时认真细致查阅相关法律、政策规定,判断咨议事项的合法性、合理性。顾问团会议议程主要包括:法治机构通报会议筹备、出席、列席、回避等情况,承办机关汇报,列席人员补充意见,顾问提问,顾问自由讨论,顾问独立发表个人法律意见,法治机构负责人总结形成法律顾问团集体意见。顾问团自由讨论可以不分顺序,自由发表意见。独立发表个人法律意见,一般应按法治机构外律师、专家、法治机构非领导顾问、法治机构领导顾问、法治机构负责人或受委托主持顾问团会议的法治机构领导顺序进行。如果意见分歧较大,难以集中,可以决定改期另议,但要将本次讨论情况及时请示汇报,根据党委政府意见再提交顾问知悉后,集中再议。党委政府临时性讨论重大问题涉及法律事务,要求法治机构参加,如果认为必要,可以同时通知相应专业法律顾问参加,提供决策参考意见。
 
  (二)发挥助手作用,事发妥善处置
 
  对于公民、法人或其他组织针对国家机关提出的行政诉讼、民事诉讼或者涉法非讼请求,代表国家机关出席法庭应诉、参与调解,或者主动和解,维护执政行政权威和声誉,保护国家财产和利益,是法律顾问团的重要任务。代理行政诉讼案件不同于普通民事案件,因为行政机关作为被告负有举证责任,法治机构要根据法律顾问团成员个人专业和专长,委托代理精通和擅长领域行政诉讼案件。顾问必须认真研究案情,准确提出答辩意见,汇集、整理并向法庭提交合法证据。在出席法庭履行辩护职能时,要特别注意把握尺度,既要维护国家机关财产、利益和形象,也要考虑相对人合法权益,既要提出具体行政行为的法律、政策依据和相关证据,又要寻求争议和谐解决的途径,既要维护正确的具体行政行为,又要教育引导相对人遵守法律和政策,切忌以国家机关代表身份居高临下、以权压法、得理不让人,要通过诉讼,实现国家和个人利益充分保护,消除矛盾和对抗。代理涉及国家机关的民事案件、仲裁案件,要遵循民事诉讼的一般原则和规定,依照法定程序办理。参加商业谈判活动,主要审查合同、协议的内容和程序是否合法,提出法律风险意见,防止被骗或者造成损失。参与集体访、老上访、急信急访、矛盾纠纷的接待处理,以及其他重大突发事件处置,要本着急事急办、最大限度降低损失、化解社会矛盾、维护党委政府形象等原则办理,保护各方利益,防止事态扩大。在处理涉诉涉法事项中,要高度重视向当事人和群众宣传法律政策,增强干部群众“办事依法、遇事找法、解决问题靠法”的法治意识,为改革发展稳定大局营造良好的法治环境。
 
  (三)发挥顾问作用,事后总结预防
 
  加强下级法律顾问工作指导,开展法制宣传教育,总结党委政府在处理涉法涉诉问题中的经验教训,在调查研究基础上,提出预防行政不作为、乱作为和违法作为对策措施,也是法律顾问团的份内责任。法律顾问团要在法治机构领导下,指导和监督行政执法部门、事业单位、国有独资和控股企业,乡镇政府、街道办事处及所属事业单位的法律顾问工作,发挥带头作用,为党委政府和法律顾问服务单位举办法制讲座,预防违法犯罪问题。要总结法律顾问工作取得的成绩、存在的问题、积累的经验、发现的教训,上升到理论高度分析研究、归纳综合,形成综合性经验材料或调研文章,报送上级党委政府推广,指导今后工作。要围绕上级关注、社会反响强烈的重点、热点、难点涉法涉诉问题和工作中发现的、遇到的新情况,全面分析研判,剖析执政行政理念、工作质量、工作机制方面存在问题,提出决策强化、执行方式、工作监督、预防违纪违法等方面建议,为党委政府改进执政行政提供前瞻性参考意见。注意通过调研,发现立法疏漏或规定不明确导致的无所适从与认识分歧,提出修改政策和完善立法、行政、司法建议。
 
  三、强化法律顾问团职能思考
 
  法律顾问制度是深化改革的制度创新,配套制度、工作措施、强化途径还需要在实践中逐步摸索和总结。当下而言,强化法律顾问团职能,应当从予权刚性化、工作制度化、队伍专业化、探索创新化、监督常态化、保障从优化等方面努力,整合法治机构管理资源,完善统一、协调、系统的工作机制,推动新制度不断发展。
 
  (一)赋予刚性化权力,确保法律顾问团工作正常开展
 
  为了确保法律顾问团这一新机构正常运行,实现改革创新目的,需要赋予以下刚性权力。(1)案件分流权。受理党委政府、国家机关提交咨议、代理案件,直接向顾问团成员分案。(2)信息管理权。要求涉法涉诉机关按照规定,及时报告相关情况、工作信息、调查研究材料。(3)情况调查权。根据工作需要,参加有关专题会、协调会、听证会、论证会、座谈会、商务谈判,对涉法涉诉信息阅卷核查,咨询相关人员,走访相对人和有关群众,收集党委政府咨议或者委托代办涉法涉诉事项证据和资料。(4)纠错督导权。对工作中发现的执政行政不作为、乱作为和违法行为,发出依法执政行政建议书、纠正违法或者纠正错误意见书,有关机关必须及时回复。对于严重违纪违法行为,转交纪检监察部门查处,予以行政、纪律处分,构成犯罪的,报送司法机关追究刑事责任。
 
  (二)加强制度化建设,保障法律顾问团工作规范进行
 
  建章立制,是新机构规范履职,避免工作随意性的必然要求。应当建立法律顾问团岗位责任制度、工作流程制度、信息统计报告制度、工作质量监督制度、绩效考核制度、回避制度、保密制度、队伍建设制度等工作制度。制度建立后,必须认真执行,同时不断总结运行中出现的新情况新问题,加以修订完善,推动工作健康发展。
 
  (三)明确专业化要求,强化法律顾问团队伍素质
 
  综合考虑学历、履历、专业特长、业界权威、职业操守、行业需求等因素,突出政治素质、法律素养、工作能力,按照公开、公平、公正原则,精心遴选聘任具有法律顾问执业资格的高素质、高层次、高水平的专家学者、法律实务工作者担任法律顾问。坚持以促进依法行政为核心,以专业化建设为方向,着力提高法律顾问职业道德素质、廉洁自律意识和业务工作水平。建立法律顾问教育培训制度,加强思想政治、社情民意学习教育,了解国家大政方针政策,树立社会主义法治理念,增强大局意识、责任意识和服务意识。开展定期集中培训或专业技能培训,学习法律法规和相关专业知识,掌握立法、司法和行政执法前沿动态。定期组织顾问团和党委政府序列常年法律顾问开展工作交流,培养更多具有精深法律功底、丰富实践经验的法律顾问。
 
  (四)开展创新化探索,推动法律顾问团工作不断发展
 
  法律顾问必须在工作实践中发挥作用,在改革创新上有所作为,才能赢得党委政府肯定。要善于借鉴学习各地先进经验,总结本地法律顾问团工作成绩,分析存在问题,提出完善对策。加强法律顾问团工作专题调研和理论研究,为完善制度提供理论支撑。积极探索法律顾问新方式新办法,以工作创新促进制度创新。
 
  (五)重视常态化监督,确保法律顾问团队伍纯洁
 
  要通过内部自我约束和外部监督,确保法律顾问团廉洁从业。内部而言,要规范工作流程,体现效率和效益。重视建立健全相关管理制度,加强党风廉政建设。法律顾问与承办事项存在利害关系的,应当依法回避。不得以法律顾问名义对外宣传扩大业界影响,不得以法律顾问便利条件为本人或他人谋利。保守工作秘密,未经许可不得披露党委政府信息。对于绩效考核不合格、违规违纪的法律顾问,具备应当解聘情形的,坚决予以解聘。对外而言,建立健全人大代表和政协委员联络制度,同政法委、司法机关定期联系制度,确保法律顾问工作得到正确领导、有效监督和大力支持。加强法律顾问团同新闻媒体的沟通交流,从传递正能量角度做好宣传报道,也要充分尊重媒体负面监督权,及时改正问题和不足。
 
  (六)抓好从优化保障,增强法律顾问履职安全感
 
  通过制定相关的预算、考核、奖励、晋职、晋级等制度,提高法律顾问地位,落实相关保障措施。应当为法律顾问提供以下保障:(1)确保在没有不合理承担民事、刑事或其它责任的情况下履行法律顾问专业职责;(2)在法律顾问本人及其家属的人身、财产安全因履职而受到威胁时,党委政府应当提供安全保护;(3)为法律顾问提供良好的工作条件和劳动报酬;(4)定期考核法律顾问履职质量、效率及社会效果,给予奖励;(5)保障法律顾问出差补助、立功受奖、休假就医、辞职退休、控告申诉等权利。
 
  四、法律顾问团履职的几个原则
 
  万能型、权力型、管理型党委政府要在依法治国过程中转变职能,过渡到有限型、责任型、服务型政府,这是政治与法治的时代要求。普遍建立法律顾问制度,是推动行政管理体制改革、理顺行政执法体制、强化行政行为社会监督的客观需要。设立法律顾问团,是对法治机构工作的充分肯定和大力支持。法律顾问团必须在法治机构领导下,遵循依法办案、真诚服务、注重调研、公开公正、依法回避、保守秘密、完善创新等基本工作原则,不断提高工作水平,促进依法执政、依法行政。
 
  企业法律顾问职能,可以影响市场经济健康的运行,完善法制体系需由法律条文保证。所以企业法律顾问职能的定位及强化的工作是引导市场经济运作的关键词点。

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